Комітет Верховної Ради України

ПРОПОЗИЦІЇ
щодо законопроектів

Міністерством юстиції України розглянуто Ваші листи від 17 листопада 2010 року та від 18 листопада 2010 року № 04-12/3-1488 стосовно надання пропозицій щодо викладення у новій редакції текстів проектів Законів України «Про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців» (реєстраційний № 4420 від 29 квітня 2009 року), «Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів» (реєстраційний № 4420-1 від 14 травня 2009 року) та «Про заходи державного фінансового контролю публічної служби» (реєстраційний № 4472 від 14 травня 2009 року) і повідомляється таке.

Незважаючи на те, що положення проектів Законів в цілому відповідають міжнародним стандартам у сфері доброчесної поведінки та є важливими з огляду на необхідність імплементації положень Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, окремі їх положення містять низку недоліків.

Так, проект Закону України «Про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців» пропонує покласти повноваження уповноваженого органу у сфері запобігання та врегулювання конфлікту інтересів на Головне управління державної служби України.

В той же час, законопроектом не передбачено реформування Головдержслужби, що здійснює свої повноваження в межах Закону України «Про державну службу», а тому повноваження Головдержслужби на сьогодні не можуть поширюватися на всіх публічних службовців.

Проект Закону України «Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів» при визначенні форм та порядку врегулювання конфлікту інтересів (статті 17-23) не враховує особливості статусу осіб, уповноважених на виконання функцій _г держави, тому що відповідно до положень чинного законодавства України щодо статусу суддів Конституційного суду України, зокрема, Закон України «Про Конституційний Суд України», не передбачає та не регламентує питання дисциплінарного провадження відносно суддів Конституційного Суду України.

Взагалі, застосування низки положень цього проекту Закону до професійних суддів та суддів Конституційного Суду України є неможливим з огляду на їх особливий статус та специфіку діяльності. Зокрема, не можуть застосовуватись положення пунктів 3, 4 частини першої статті 15, оскільки такий спосіб розв'язання конфлікту інтересів, як здійснення зовнішнього контролю, суперечить принципу незалежності суддів, який закріплено у Конституції України.

Проект Закону України «Про заходи державного фінансового контролю публічної служби» також не в повній мірі враховує різний правовий статус публічних службовців, що визначається нормами спеціального законодавства, оскільки законопроект не враховує, що притягнення до дисциплінарної відповідальності більшої частини осіб, уповноважених на виконання функцій держави, врегульовується дисциплінарними статутами, які, наприклад, не передбачають такого виду дисциплінарного стягнення, як пониження по службі.

Законопроекти «Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів» та «Про заходи державного фінансового контролю публічної служби» містять положення щодо процедури притягнення до адміністративної відповідальності, що, в свою чергу, виходить за межі регулювання даних проектів Законів, оскільки зазначені питання повинні бути врегульовані Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Крім того, загальним недоліком законопроектів є невідповідність їх окремих положень нормам Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», який вводиться в дію з 1 січня 2011 року.

Зокрема, мова йде про різне визначення термінів «конфлікт інтересів», «неправомірна вигода», «близькі особи» тощо (стаття 1 Закону), різне коло осіб, уповноважених на виконання функцій держави, на яких поширюватиметься дія положень законопроектів (стаття 2 Закону), різні підходи до встановлення обмежень для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, наприклад, щодо одержання подарунків (стаття 5 Закону) тощо.

Зазначений Закон є базовим у сфері запобігання та протидії корупції та містить положення, спрямовані на закріплення та реалізацію міжнародних стандартів у вказаній сфері, а тому проекти інших нормативно-правових актів, що спрямовані на врегулювання правовідносин у сфері етики поведінки осіб, уповноважених на виконанні функцій держави або органів місцевого самоврядування, та декларування цими особами конфлікту інтересів, мають узгоджуватись із положеннями Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції».

У зв'язку з цим, слід зазначити, що проектом Закону України «Про внесення   змін   до   деяких   законів   України   щодо   удосконалення   засад запобігання та протидії корупції», який 20 жовтня 2010 року схвалено на засіданні Національного антикорупційного комітету під головуванням Президента України та рекомендовано для внесення Президентом України, як невідкладного, для першочергового розгляду Верховною Радою України, запропоновано статтю 10 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» викласти в новій редакції, яка визначатиме механізм реалізації фінансового державного контролю саме у цьому Законі, що дозволить у разі прийняття вказаного законопроекту уникнути необхідності розробляти окремий проект Закону щодо врегулювання вказаного питання.

Окремо слід звернути увагу на те, що ні Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією, ні Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією, ні Додатковий протокол до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією не встановлюють обов'язку держави визначати порядок декларування публічними службовцями фінансового стану всіх близьких їм осіб. Крім того, відповідно до вказаних міжнародних документів не існує і обов'язку держави створювати окремий спеціалізований орган державної влади, який би відповідав виключно за збір та перевірку таких фінансових декларацій.

Водночас, частина п'ята статті 8 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції встановлює, що кожна Держава-учасниця має, у належних випадках і згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, запроваджувати заходи й системи, які зобов'язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, іпіег аііа, про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та про суттєві дарунки або прибутки, у зв'язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб.

Крім того, відповідно до статті 14 Модельного кодексу поведінки державних службовців, наведеного у Рекомендації № Я (2000) 10 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо кодексів поведінки державних службовців від 11 травня 2000 року, державний службовець, який займає посаду, на якій його чи її посадові обов'язки можуть вплинути на його чи її приватні чи персональні інтереси, цілком законно зобов'язаний повідомляти після свого призначення з певною періодичністю про це, а також про кожний випадок коли відбуваються будь-які зміни щодо суті та величини цих інтересів.

Лише, пункт 8 розділу III «Повідомлення інформації про активи» Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб, що міститься в додатку до Резолюції 51/59 Генеральної Асамблеї від 12 грудня 1996 року, та який рекомендовано брати до уваги з метою реалізації положень статті 8 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, передбачає, що державні посадові особи відповідно до займаної посади як це встановлено або вимагається законом або управлінськими рішеннями виконують вимоги щодо оголошення або повідомлення про особисті активи та зобов'язання, а також, по можливості, про активи або зобов'язання чоловіка (дружини) та/або утриманців.

Отже, особи, уповноважені на виконання функцій держави, повинні декларувати не просто свою спроможність придбавати ті чи інші коштовні речі, а декларувати і ті інвестиції, активи, суттєві дарунки або прибутки від позаслужбової діяльності та занять, у зв'язку з якими може виникнути конфлікт інтересів.

Враховуючи викладене, законопроекти «Про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців» (реєстраційний № 4420 від 29 квітня 2009 року), «Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів» (реєстраційний № 4420-1 від 14 травня 2009 року) та «Про заходи державного фінансового контролю публічної служби» (реєстраційний № 4472 від 14 травня 2009 року) є альтернативними та пов'язаними за предметом правового регулювання, у зв'язку з чим вважаємо за доцільне розглянути питання про їх об'єднання в один законопроект.

Вказане надасть можливість комплексно визначити на законодавчому рівні питання декларування конфлікту інтересів публічних службовців та шляхи його врегулювання у разі виникнення.

Міністр юстиції України
Лавринович О. В.,

30.11.10